面对老龄化 各国如何应对？日本立法英国创造就业

　　目前，世界各国面临一个共同的难题：人口老龄化。联合国人口发展基金会的统计数据显示，2012年，全球60岁以上的人口已达到8.1亿，而这一数字预计到2050年达到20.3亿，占总人口的22%。老龄化带来了一系列的蝴蝶效应，不仅会增加养老金、医疗及福利等社保支出，同时因少子化造成的劳动适龄人口减少，社会保险缴纳数量受到严重影响，进而又影响到养老金等社保支出。面对老龄化难题，各国如何应对？对中国有什么启示？

　　日本三大法律保证老年人权益有法可依

　　日本是全球老龄化问题最严重的国家之一，自从上世纪起，日本就加紧应对这一进程。

　　对于老龄化前景，日本厚生劳动省社保担当参事官室政策企划官森真弘向新京报记者介绍，2060年，65岁以上人口占日本总人口比例将达到39.9%，与此同时，2013年日本女性平均生育子女数量为1.43个。日本妇女生育子女数量远远低于大部分欧美国家，由此带来的问题是，日本老龄化步伐在全世界是最快的，并且与人口减少同步出现。

　　建立既经济又人性化的养老设施

　　日本已建立起比较完备的法律体系。《老人福利法》《老人保健法》《国民年金法》是日本老人福利法律体系的三大支柱，它们从社会福利、医疗保健、经济收入三个方面保障了老人的权益，从制度层面上保证了老人的权益有法可依。

　　应对老龄化社会还要安顿好现有的庞大老年人群体，养老费用在国家预算中的比例将不断增加。为更加经济高效的养老，日本不能不精打细算。

　　“我们的宗旨不是建立多少高档硬件，而是追求在社区之内完善房屋、医疗和生活设施，让老年人住在家里养老，接受社保服务，日本地方政府按照这个愿景推行各自的措施。”森真弘表示。

　　面对庞大的老年人口，日本也曾建立一些大型集约型养老院，但不仅耗费大量资金，效果也一般。而且调查显示，大多数日本老人更愿意住在自家养老。

　　“我们的‘养老三原则’从北欧引进来，即尽量让老年人住在故居、尊重老年人决定、有效利用老年人各种资源和能力。虽然建养老院很重要，但尊重老年人决定让他们住在自己家更重要，因此要完善老年人居住周边环境。”森真弘表示。

　　新潟县长冈市就是个范例，森真弘介绍说，长冈市过去推行建立郊外大规模集约型敬老院，老年人入住后外出不方便，周边也没什么娱乐，子女看望老人也不方便，因此也就很少来看。后来又在市区修建了小规模敬老院，在周边修建接受日托的多功能型居家护理中心，身体状况比较好的老人就可以去这个中心接受饮食、护理等服务，身体不好时可接受上门服务。

　　保障社保费用的稳定来源

　　在日本参访期间，我们也到访一家这样的养老中心——板桥区政府下属的健康福祉中心。板桥区位于东京23区西北部，从东京市内驱车前往大约半个小时。高龄者支援系长佐藤惠子女士向我们介绍，老人们可在中心进行娱乐活动和洗浴，中心还开设有老年大学，这些项目的运作基本上都能自给自足。

　　这样的社区养老中心通过加大老人的社会参与度，开展适合老年人思维方式、需求和口味的活动，不但可以防止老人“孤独死”，而且通过有组织的活动，可及时了解和发现动态信息，对特殊老人给予特殊的关爱。

　　除了要建立经济高效且人性化的养老设施，应对老龄化的最艰巨考验就是如何保障稳定的社保费用。森真弘指出，随着老龄化进程加快，社会保障费资金会不断增加，但缴付保险费用的国民能力却在下降。在这种情况下，如何保证稳定财政来源是日本面临的难题。

　　为应对这一难题，日本曾走过一些弯路。1973年是日本的福利元年，这一年日本政府大幅增加国民福利，包括提升养老金，但也造成一些问题。森真弘指出，由于实行老人医疗免费，一些老人为此常去医院看病。鉴于此，1975年后，日本开始控制向老年人发放医疗费，改为政府和个人各负担一部分。

　　据悉，日本目前一年用于社会保障的财政支出占到GDP的23%。这些资金60%来源于保险，40%是税收，其中11%用于发放养老年金。如果是上班族，将国民年金和厚生年金加起来，一对日本夫妻每月平均可领22万日元的养老金。

　　完善的保险制度保证重大的开支

　　养老金之外，医疗费用是老龄化社会带来的另一部分重大开支。日本医疗费用通过个人缴纳保险与政府共同承担。参保种类由其所从事职业决定，公务员会参加共济组合，大企业上班族要参加健康保险组合，中小企业上班族会参加协会健保，个体户和农民等参加国民健康保险。日本政府还专门为65岁至75岁以及75岁以上老年人准备了独立健康保险。

　　数据显示，日本75岁人口达1500万人，这部分老人个人承担医疗费用比重是10%，69岁以下承担比重是30%，医院先垫付属于自己的份额费用，然后请求相关机构支付。森真弘介绍说，日本国民医疗费以每年3%速度增加，虽然采取一些措施，某些年份低于这个增长率，但这个增速还是超过GDP的增长率。

　　日本还有护理保险制度，年老后若需要他人照料，日本人能选择各种护理服务，例如，居家养老服务，即护理人员上门服务，也可以利用日托所，还可以入住老年人护理中心。如果情况比较严重，每月需要支出35万日元护理费，目前老年人只需承担10%，国家承担的90%费用其中税收和保险各负担一半。

　　老人们还能在家里接受24小时巡回服务，每天定期两到六次上门服务，例如，做饭，遇到紧急情况，呼救中心人员会到老人家中。

　　对于如何保障老龄化带来的庞大开支，森真弘指出，只有四个选项，提高保险费，提高税收，增加国民自己承担费用，减少社保支出。虽然提高消费税是增加税收方式之一，但只增加国民负担不行，日本政府一定要协调好国民负担和政府支出协调性，与国民做好沟通，即如果要享受优厚晚年福利和社保，就要增加个人承担部分，以此取得国民理解。

　　面对老龄化压力，日本也有提高退休年龄的趋势，而且在日本退休年龄原则上由企业决定，森真弘表示，现在日本处于过渡期，虽然一些企业退休年龄仍是60岁，但越来越多的企业开始考虑把年龄调到65岁。如果想在65岁之前提前领取养老金，那这个企业一定要把退休年龄提高到65岁才行。

　　撰文/新京报记者王晓枫

　　声音

　　“我们的宗旨不是建立多少高档硬件，而是追求在社区之内完善房屋、医疗和生活设施，让老年人住在家里养老，接受社保服务，日本地方政府按照这个愿景推行各自的措施。”

　　——日本厚生劳动省社保担当参事官室政策企划官森真弘

　　英国为年长劳动者创造就业条件

　　英国是世界上第一个工业化国家，也是较早面临老龄化挑战的国家。随着老龄化的加剧，英国也面临劳动力不足、养老金支付困难等问题。在长期应对人口老龄化带来的问题后，英国积累了较为丰富的经验，采取了延迟退休、社区卫生服务养老、利用国际移民等措施，较为成功地应对了老龄化带来的各种社会经济问题。

　　计划将退休年龄延迟至70岁

　　数据显示，2001年欧盟国家公民的平均退休年龄为60岁，其中男性为60.5岁，女性为59岁。2002年，欧盟成员国50-65岁老人的就业率仅有40.1%，其中男性为50.1%，女性为30.5%。

　　欧盟各国发现，如果劳动力提前退休的趋势继续下去，必将增加领取养老金者的人数，这将给政府带来更大的财政压力。欧盟决定改变政策，抑制提前退休。

　　要抑制提前退休，就要为年长劳动者继续就业创造条件。2000年，欧盟各成员国通过了《就业指令》，计划到2010年实现55-64岁老年劳动力就业率至少为50%。英国政府于2006年10月开始执行《就业指令》，并出台了相关法律。

　　在欧盟国家里，英国老年人口的就业率较高。广东省社会科学院国际经济研究所研究员谢韬曾撰文指出，英国老龄人口的就业率在欧洲属于较高水平，在延迟退休方面做得较好。

　　今年50岁的罗兰德·海勒居住在北伦敦的巴尼特区域，他向新京报记者介绍，在他所居住的小型商业区内，超市、花店、书店、邮局等店铺内，许多工作人员都是55岁以上的“老龄人口”。罗兰德自己担任一家电影院的经理，他表示希望能一直工作到65岁。“我身边的同龄朋友都觉得自己正处在工作的旺盛时期，我们并不觉得自己到了退休的年龄。在我看来，65岁退休很正常。”他说。

　　2010年，英国政府决定，最早在2016年将男性领取养老金的年龄提高到66岁，并有计划进一步将退休年龄推迟至70岁甚至更高。根据政府目前的计划，在男性法定退休年龄提高后，女性退休年龄也将在几年后提高至66岁。

　　社区照顾成养老主要模式

　　英国的社区照顾模式非常发达，被广泛应用于各个领域。

　　英国有关社区照顾的法令明确指出，要在社区内对老年人提供服务和供养，以便使他们尽可能过上独立的生活。其目标是在他们自己的家或者“像家一样的”环境中受到帮助。

　　英国的社区照顾养老模式充分运用社区资源，在社区内由专业工作人员进行照顾。如利用社区中的服务设施，对孤老及生活不能自理的老年人进行开放式的院舍照顾，老年人可以随时走出院舍，进入他生活的社区。同时整合老人的家人、朋友、邻居及社区志愿者提供照顾。如为有各种需要的老年人提供家庭服务，这样老年人便不用脱离他们所熟悉的社区，过正常人的生活。

　　照顾的具体内容包括生活方面，如饮食起居、打扫卫生、代为购物以及陪同就医等。还包括物质支援，如地方政府或志愿者组织会负责帮助老人安装楼梯、浴室、厕所扶手，安装无障碍通道、暖气设备等。政府对超过65岁以上的纳税人给予适当的补贴，住房税也相应减免。在英国，66岁以上的老年人可以享受国内旅游车船票减免，电器费用和冬季取暖费用也有优惠。

　　社区照顾还包括心理方面的支持。比如社区保健医生上门为老年人看病等。据英国政府统计，英国的社区保健医生每年约服务60万老年人。

　　就像人类在原始社会时，整个社会都是一个年轻型的社会，现在人类的社会结构会过渡成一个年老型的社会。这是人类社会发展的必然阶段。我们要做好应对，但也不必过度夸大老龄化社会的危机。

　　——中国人民大学人口与发展研究中心主任翟振武

　　美国设立发达的养老保障金体系

　　美国是发达国家中人口生育率最高、增长最快的国家。统计显示，美国妇女总和生育率为2.1，人口总量达到3.07亿，是世界人口第三大国。

　　在发达国家中，美国面临的老龄化虽不像北欧国家、日本那样强烈，但目前，美国社会中65岁以上老龄人口占总人口的14%，是典型的老龄化社会。预计到2050年，美国65岁人口的比重将上升至20.7%。

　　居家养老为主，集中养老为辅

　　中国人民大学人口与发展研究中心主任翟振武对新京报记者分析说，美国进入人口老龄化的时间较长，发展过程较慢，客观上为美国社会应对人口老龄化提供了足够的时间。美国在应对人口老龄化方面做了很多有益探索，积累了丰富的经验。

　　首先是美国建立了发达的养老保险制度。早在1935年，美国国会通过了《社会保障法》。经过大半个世纪的发展，其养老保险制度已经相当完善，包括政府社会保障养老金、公共部门养老金、雇主(企业、公司)养老金和个人退休账户养老金。

　　据美国社会保障署的数据，美国全国已有1.63亿人参加了退休养老保险，约占全部在业人员的96%，意味着几乎所有的社会劳动者都已纳入保险范围。

　　在养老方面，美国采取与英国类似的社区养老模式。居家养老仍然是美国老龄人口采取的最普遍的养老模式，同时发展出了一套完善的社区护理服务，给予居家养老的人口必要的支持和帮助。这种社区护理服务既有公益性质的，也有需要支付一定费用的，享受由专人负责量身打造的服务计划。

　　与英国的社区服务一样，美国的社区服务也包含上门诊治、心理疏导等。

　　除了居家养老，美国也有集中养老社区。这些社区一般集中于气候宜人的阳光地带，或者兴建于大城市人群靠近儿女工作的地方。如果老人选择集中养老，可以在退休社区或老年公寓购房，也可以在这些老年社区租房。这类老年人社区的特点是专门针对老年人设计房屋、出行等，并且根据不同年龄、不同财力层次的老人设置不同的服务。据悉，美国有近2万家老人社区型养老机构，床位超过170万张。无论是公立还是私立的养老社区，联邦政府和州政府都会给予财力支持和投入。

　　老龄化不会对社会发展产生明显负面影响

　　人口老龄化的加剧在美国也引起广泛争论。翟振武对新京报记者表示，虽然美国国内对如何应对老龄化也仍然在探索之中，但这些年来的有益经验已经使得美国人在面对老龄化社会时心态相对平稳。

　　在人口学界，城市化带来生育率的降低已经是一个规律性的结论。而生育率降低则造成人口的老龄化。联合国在关于人口老龄化的研究报告中曾指出，人口老龄化是一个不可逆转的过程，是一个全球普遍面临的问题，并将影响人类社会的方方面面。

　　不过翟振武表示，人类有能力应对老龄化的挑战，老龄化是一个必然的过程。他介绍，最近美国国会推出了一份有关老龄化的研究报告，对老龄化对社会经济、政治、环境等方面的影响作出了评估。结论令不少人有些意外：老龄化并不会对社会经济发展产生明显的负面影响。

　　“这份报告研究了就业力、创新力等方面，发现老年的技术人才在创造生产力方面反而比年轻没有经验的劳动力有更多优势。老年人口的增加并不必然带来社会经济发展的衰退。重要的是人类社会要适应从以前的年轻态社会步入老龄社会的转变，并且从退休保障、养老制度上做好体系支撑，那么老龄化社会就不会对人类社会带来明显的负面影响，我们也不必对老龄化社会的到来过度恐慌。”