为何行政意志会与法律较劲（问政）

　　在建设法治政府的大背景下，如何走出“红头文件”边清理边滥发的怪圈？如何从源头上加强对“红头文件”的管理？记者采访了中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任、中国行政法研究所所长莫于川。

　　记者：近年来，全国对“红头文件”开展了多次清理，但行政意志与法律较劲的情况仍时有发生。您认为，这种情况出现的根本原因是什么？

　　莫于川：违背法治精神的“红头文件”所体现的行政意志与法律相冲突的情况时有发生，根本原因有二：

　　首先是“红头文件”制定机关的行政公务人员特别是行政首长缺乏行政法治观念，包括缺乏宪法至上、行政民主、行政服务、政府诚信、行政公开、程序法治、接受监督、权利救济等，所以长官意志、权力任性、私利固化等问题必然顽强地表现出来，严重损害人民权益和政府形象。

　　其次在于出现“红头文件”与法律“较劲”的情况下，特别是发生典型案例后，没有完备的监督制度和问责机制，或未认真地适用现有的监督制度和问责机制，加以及时、严格和有效的查处，以至于形成“红头文件”泛化、滥用的“常见病”。

　　此外，一些地方还存在党政不分、党群不分的问题，常将地方党组织文件直接施用于地方的行政管理和社会管理工作中，使得依法执政受到影响。

　　记者：党的十八届四中全会提出，加强备案审查制度和能力建设。您觉得这项规定能否遏制住“红头文件”违法的问题？

　　莫于川：党的十八届四中全会决定的此项规定有助于遏制“红头文件”的违宪违法问题。特别是，如能通过有关体制、机制和具体制度的创新完善，切实加强备案审查制度，提升备案审查能力，把所有规范性文件都纳入备案审查范围，当会更有效地遏制“红头文件”的违宪违法问题。

　　贯彻落实这项政策规定的关键环节、着力点，是在提升法治观念水平的基础上完善规范性文件制定过程中的事先统一审查制度和申告附随审查制度。因为备案审查是一种静态的审查机制，规范性文件存在的问题难以通过备案审查予以发现和彻底纠正。而行政复议、行政诉讼是一种动态的审查纠错机制，通过行政相对人提起申告，审查机关加以附随式的审查判断，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，更有助于早日全部发现和彻底纠正规范性文件存在的违宪违法问题。

　　记者：除了备案审查外，我们应当如何从源头防止“红头文件”违法？

　　莫于川：我国的行政法制建设，已由过去的粗放发展阶段开始进入精细化发展阶段，须要在树立现代行政法治观念的基础上，不断建立健全有助于将“红头文件”纳入法治轨道的系列法律制度，例如：制定规划制度、专门起草制度、公众参与制度等制度。修改后的行政诉讼法也规定了可以附随式审查“红头文件”，这与行政复议法的规定接轨了。

　　“良法是善治之前提”。只有依法制定出符合法治精神和适应实践需要的规范性文件，也即“红头文件”，将其作为实施法律法规的配套举措，同时以人为本且严格认真地执行“红头文件”，才能实现深入推进依法行政、加快建设法治政府的宏远目标。

　　《人民日报》( 2015年11月11日17版)